 Майбутнє – за містами, великими урбанізованими територіями, які є локомотивами економіки, центрами розселення і соціальної активності. Значення міст зростає, хтось малює майбутнє і зовсім без держав, у вигляді системи мегаполісів, що поширюють вплив на навколишні території. Ще б пак – майже половина внутрішнього валого продукту країн світу провадиться в 300 найбільших агломераціях.
Штучно стримувати місто в своїх кордонах – значить породжувати конфлікти, гальмувати розвиток економіки, і багато держав вже взяли на озброєння розвиток агломерацій. Але чи означає це механічне розширення меж міста, приєднання навколишнього регіону і втрату самоврядування передмістями? Чи можна домовитися про співпрацю – адже транспортна система, комунікації, ринок праці, товарів і послуг все одно загальні?
Є три способи налагодити управління мегаполісом, що розростається за свої формальні межі, в залежності від рівня централізації. Поглинання – найпростіший підхід, однак і найменш демократичний. Так свого часу розростався Київ – до міста приєднувалися навколишні передмістя, втрачаючи при цьому не тільки автономію, а й будь-яке місцеве самоврядування. У 2001 році останньою втратила самоврядування Пуща-Водиця.
Нині така однорівнева, або унітарна модель поширена в азіатських країнах, що розвиваються. Приклад – Шанхайська агломерація: 13 млн чоловік і один рівень управління. На Заході така модель використовується при злитті кількох населених пунктів або анексії (чимало прикладів в Північній Америці – Лос-Анджелес, Торонто, Вінніпег). Однак такі процеси нерідко супроводжуються конфліктами, і як наслідок затягуються і не встигають за зростанням агломерації. Такі міста називають еластичними – вони постійно розширюються, поглинаючи передмістя. Серед переваг – можливість перерозподіляти доходи з найбільш динамічних районів для розвитку депресивних. З іншого боку, надмірна централізація призводить до відриву від місцевого життя окремих мікрорайонів і, як наслідок, зниження гнучкості управління і якості життя.
Друга модель управління агломерацією – дворівнева, зі створенням так званих супермуніципалітетів. До функцій верхнього рівня управління відносяться планування (економічне, просторове і транспортне), водопостачання та інші комунікації, інвестиційна політика, управління пасажирським транспортом, соціальна підтримка населення, утилізація відходів.
На місцевому, низовому рівні при цьому залишають середню освіту і соціально-культурні активи, благоустрій та рекреацію, збір відходів, пожежогасіння і громадську безпеку. Податкова політика буває різною – в ряді випадків частина коштів залишається на низовому рівні, частина – на верхньому, для вирівнювання фінансової забезпеченості територій і реалізації великих проектів.
Така система набула поширення в Європі і є частиною державної політики розвитку міст. Так, в Німеччині створенням «супермуніципалітетів» займається держава (Ганновер – «федерація муніципалітетів» з регіональним парламентом, в Штутгарті створено регіональне агентство розвитку з проектно-орієнтованими функціями). У Франції комуни створюють міські об’єднання, добровільно передаючи міжмуніципального органу частину повноважень, але згодом не мають права вийти з них.
Третя модель – договірна, яка передбачає створення гнучкого механізму розподілу повноважень і розширення масштабів співробітництва. Такі системи дозволяють проводити інтеграцію більш м’яко, на основі взаємовигідного співробітництва. Однак мінусом нерідко є складність створення системи спільної відповідальності. Сьогодні це вважається найпоширенішою моделлю співпраці в рамках агломерації.
Створення подібних агломерацій – шлях «знизу», коли окремі муніципалітети усвідомлюють необхідність інтеграції заради загального блага. Серед прикладів – італійська Болонья, де в 1994 році 48 муніципалітетів підписали договір про співпрацю в ряді сфер управління. Подібним чином інтегрувався з передмістями Ванкувер, а особливо цікава еволюція механізму управління агломерацією Барселони.
У 1975 році була створена Барселонська метрополітенська корпорація на базі 27 муніципалітетів для загального територіального планування з розробкою загального генплану, спільних систем громадського транспорту, водопостачання та утилізації відходів. У 1987 році на базі корпорації з’явилися дві організації – метрополітенська транспортна організація (18 муніципалітетів) і метрополітенська організація охорони навколишнього середовища (33 муніципалітети). Однак уже в 1988 році в Барселоні повернулися до єдиного органу – була створена Асоціація муніципалітетів Барселони (30 учасників).
Особливе місце займає Латинська Америка з її високими темпами урбанізації і відносно недавніми процесами демократизації. Тут поширення договірної моделі управління агломераціями було результатом недовіри до політиків (так – тут зародився бюджет участі, що формується голосуванням жителів), так і децентралізації згідно з рекомендаціями міжнародних фінансових інститутів (тобто – держава перекладає відповідальність на муніципалітети).
Однак ступінь інтеграції часто невисокий. Як приклад договірної моделі – система управління агломерацією Буенос-Айреса; вона включає автономне місто Буенос-Айрес і 24 муніципалітети. У агломерації немає спільного планування – як результат, великі контрасти між рівнем розвитку окремих муніципальних утворень. При цьому вони групуються в «регіони» всередині агломерації для спільних проектів.
Поширена договірна форма і в США, де вона стимулюється федеральним урядом – бюджет виділяє кошти на комплексні регіональні проекти розвитку. Муніципалітети повністю зберігають управлінську, планувальну і фінансову самостійність, при цьому делегують частину повноважень колегіальному органу. У той же час всередині агломерації відбуваються зміни меж муніципалітетів, а також їх злиття і поглинання.
Серед таких прикладів – Великий Чикаго, агломерація Нью-Йорка. Цікаво, що остання включає міста, розташовані в кількох штатах. Це аж ніяк не заважає концепції «договірної» співпраці. При населенні в 18,7 млн чоловік валовий внутрішній продукт агломерації «Великого Яблука» становить понад 1,4 трлн доларів.
Першим за адміністративну реформу агломерації взявся Лондон, що не дивно, адже, по суті, це перший сучасний мегаполіс. Процеси реформування тут почалися ще в 1850-х, спочатку просто через розширення меж міста. У 1910-х з’явилися документи, що регулюють процеси в агломерації, поліцейський дистрикт, водна рада, територія пасажирського транспорту. 1927 рік ознаменувався першим планом регіону Великий Лондон із населенням в 9 млн чоловік. І вже у 1965 році сформувалася нинішня система управління.
Сучасний Великий Лондон є одним із дев’яти регіонів Англії і єврорегіоном першого рівня. Він включає 32 райони (чисельністю населення від 160 тисяч до 330 тисяч) і діловий центр – Лондонський Сіті – з особливим статусом. 12 районів і Сіті утворюють Внутрішній Лондон, інші – Зовнішній Лондон. Адміністрація Великого Лондона була створена лише в 2000-му замість скасованої Ради Великого Лондона. Міського голову обирають усі жителі Великого Лондона – як і Асамблею Лондона (14 членів від округів і 11 – за пропорційною партійною системою).
Лондонський Сіті управляється особливим органом – Лондонською міською корпорацією, очолюваною лорд-мером. Вестмінстер також має статус «сіті» (англійська традиція, схожа з відомим у нас Магдебурзьким правом), проте має свою районна раду, що обирається жителями.
Великий Париж зовсім недавно оформився в агломерацію – з 1 січня 2016 року власне Париж і 130 прилеглих комун об’єдналися в адміністративну одиницю «Великий Париж» із населенням 12 млн чоловік. Мета – стерти економічні і транспортні кордони для регіону Іль-де-Франс, на який припадає 30% валового внутрішнього продукту Франції. Складається Великий Париж з восьми департаментів і 1281 комуни і також має внутрішній поділ – власне Париж, «Внутрішнє Кільце» і «Зовнішнє Кільце».
Традиційно для Франції розвиток Парижа вважався справою державної ваги. Якщо створення знаменитого ділового району хмарочосів Дефанс було справою Шарля де Голля, то ідеологом Великого Парижа був президент Ніколя Саркозі. При ньому в 2008 році відбулися міжнародні консультації, в яких брали участь на конкурсній основі десять міждисциплінарних команд.
Архітектори та урбаністи, географи і екологи, соціологи і навіть філософи повинні були сформулювати поняття метрополії XXI століття, провести стратегічний аналіз території та запропонувати рішення щодо просторової і соціальної структур агломерації. Згодом всі вони стали єдиною командою розробників нового генерального плану.
Наступний президент Франсуа Олланд підтвердив свою підтримку процесу, в липні 2010 року парламент Франції схвалив закон «Про Великий Париж». Зміни торкнулися рівня централізації – якщо Саркозі був прихильником єдиного центру, то під впливом Олланда околиці отримали велику автономію. Позицію децентралізації Парижа займав і президент Франсуа Міттеран у 1980 році.
Ключовим же великим проектом агломерації став транспортний план, що включає розвиток метро, залізничних ліній і транспортних вузлів: до 2025 року Великий Париж повинен отримати 205 км нової рейкової системи «Grand Paris Express». Нова транспортна система, за задумом розробників, повинна залучити передмістя в міське життя, дати більше можливостей переміщень до робочих місць, зон розваг, вокзалів – і при цьому без використання автомобіля.
Великий Берлін – це давня анексія передмість. Адміністративно Берлін включав передмістя ще за адміністративним поділом 1816 року, проте в 1822 році реформа була скасована. Дискусії про розширення міста почалися в 1820-х, але городяни були проти включення бідних передмість, і лише в 1860 році межі міста розширили. Поняття «Великий Берлін» в сучасних кордонах виникло у 1920 році, коли прусським ландстагом був прийнятий «Закон про Великий Берлін» – з того часу межі міста незмінні.
До складу міста увійшли шість позарайонних міст, а також 59 сільських громад і 27 сільських угідь, відокремлених від сусідніх із Берліном районів. На той момент це збільшило населення Берліна вдвічі, і місто стало третім у світі за чисельністю населення після Лондона і Нью-Йорка. У Великому Берліні було створено 20 міських районів – шість із Старого Берліна і дванадцять з нових земель. У 2001 році з 23 колишніх районів утворили 12 укрупнених округів.
...Очевидно, що питання управління Київською агломерацією вже давно назріло – стихійний розвиток породжує безліч проблем у транспорті, плануванні, освіті, комунікаціях. Який шлях обере Київ? Тут цікава думка фахівця. Розповідає начальник комунальної організації «Інститут Генерального плану м. Києва» Сергій Броневицький: «Останніми роками часто виникає питання про створення київської агломерації, Великого Києва, про приєднання деяких селищ, зокрема, Коцюбинського. Тому цікаві перспективи. Чи буде Київ розширювати свої території за рахунок передмістя? Яким може бути подальший розвиток Києва, агломерації?
При розробці Генерального плану Києва розробники відійшли від юридичного розширення кордонів Києва. Зараз це практично неможливо, оскільки вимагає величезну кількість узгоджень, рішень Кабінету Міністрів і Верховної Ради про зміну адміністративних меж, рішень місцевих рад. От, наприклад, у Франції ухвалений закон про створення метрополії Великого Парижа, у якого є свій уряд, свій бюджет, є генплан. Тому ми Київ теж залишаємо у своїх межах. Але передбачаємо приміську зону – 10 прилеглих до Києва районів, як їх розвивати. Готуємо ряд нормативних документів на рівні уряду. У міста Києва багато інтересів в області – це території під сміттєпереробні заводи, кладовища, промислові підприємства. Крім того, приміська зона – це інженерні і транспортні комунікації, той же водозабір на острові Великий, який знаходиться за межами Києва. У нас безліч питань до області, а у області – до Києва.
Щодня в столицю з області в’їжджає близько 100 тисяч автомобілів. Жителі передмістя їдуть на роботу, це так звана робоча міграція, везуть дітей в школи і дитсадки, користуються інфраструктурою Києва. Тому область дуже зацікавлена в спільній транспортній схемі, в спільному розвитку шкіл, дитсадків, поліклінік. І від вирішення цих питань нам нікуди не дітися. Тут потрібне розуміння керівників сіл, селищ і міст Київщини. Інколи їм незрозуміло, що робити. Більше того, вони до останнього вважали, що їх можуть приєднати до Києва. Звичайно, не усім це подобається. Адже це втрата самостійності і бюджету. Так що йдеться не про приєднання, а про спільні повноваження щодо розвитку приміської зони – потрібно розширювати не території, а права місцевих рад».
Доречно звернутися до цифр. У 2018 році підприємства Київської області виконали будівельних робіт на суму 7,273 млрд грн. Індекс будівельної продукції у січні-грудні 2018 р. порівняно з січнем-груднем 2017 р. становив 102%, як повідомляє головне управління статистики у Київській області. У минулому році відбулось зростання будівництва на 3%, зокрема житлового – на 11%. Будівництво нежитлових будівель залишилось на рівні 2017 року, інженерних споруд трохи зменшилося.
Нове будівництво, реконструкція та технічне переоснащення склали 79% від загального обсягу виконаних будівельних робіт, капітальний і поточний ремонти – 15% та 6% відповідно.
Лідерами будівництва стали Києво-Святошинський, Вишгородський, Іванківський райони, а також міста Бровари та Бориспіль. На їх території виконано понад дві третини загального обсягу будівництва області.
Обсяг виробленої будівельної продукції у Вишгородському районі становить 1066326 тис. грн, або 14,7% від загального об’єму.
Портал Domik.ua з 2014 року проводить голосування на краще передмістя Києва. В результаті опитування у 2018 році перше місце зайняв Вишгород, який набрав 20% голосів. У порівнянні з торішнім рейтингом місто-супутник Києва піднялося вгору на три позиції. Друге місце зайняв Ірпінь із 19% голосів, опустившись на один щабель вниз у порівнянні з 2017 роком. На третьому і четвертому місцях – Бровари та Буча з невеликою різницею голосів – 12 і 11% відповідно. Далі – Софіївська Борщагівка, Вишневе, Крюківщина, Пуща-Водиця і Конча-Заспа.
Підготував Олексій РИХЛІЦЬКИЙ
|
